Interna mejlen avslöjar • "Brister i oberoende"

Interna mejlen avslöjar: Så styr Skolverket PISA-granskningen

På uppdrag av regeringen utför OECD just nu en granskning av den senaste svenska PISA-studien, efter att Expressen avslöjat att en stor mängd utrikes födda elever felaktigt plockats bort från att skriva provet.

Expressen kan nu berätta att utbildningsminister Anna Ekström (S) gett Skolverket i uppdrag att förhandla ”innehåll, tidsram och kostnad” för granskningen – trots att ansvariga på verket konsekvent hävdat att inga fel gjorts.

En genomgång av hundratals mejl från Skolverket visar samtidigt hur myndigheten undanhåller och förvanskar avgörande fakta ur Expressens avslöjande i sina kontakter med OECD.

– En utredning av detta slag som så helt brister i oberoende är totalt värdelös för bedömning av frågan, säger Inga-Britt Ahlenius, tidigare chef för FN:s interngranskning och Riksrevisionsverket.

Publicerad 7 sep 2020 kl 17.09

Mindre än 24 timmar efter Expressens avslöjande i somras begärde utbildningsminister Anna Ekström (S) att OECD ska granska Sveriges resultat i PISA 2018.

Det visar sig nu att det är Skolverket som fått i uppdrag att besluta om villkoren för granskningen av sin egen verksamhet. 

I ett mejl till Expressen skriver utbildningsministerns pressekreterare Nora Suni att uppgiften att ”förhandla om innehåll, tidsram och kostnad ligger på Skolverket. Det formella beslutet återstår alltså att fatta för Skolverket.”

PISA-avslöjandet: Detta har hänt

Den 2 juni kunde Expressen avslöja hur en stor mängd utrikes födda elever felaktigt plockats bort från att delta i PISA 2018, vilket lett till ett för högt svenskt resultat. Endast nyanlända elever som fått undervisning i svenska i mindre än ett år får undantas från provet, enligt OECD:s officiella regelverk. En genomgång av statistik från Migrationsverket, SCB och Skolverket visar att Sverige plockade bort mer än tre gånger så många utrikes födda elever som var tillåtet – och att hela den svenska resultatuppgången från PISA 2015 sannolikt borde bytts mot en nedgång i samtliga tre ämnen. Sverige plockade bort flest elever av alla länder i hela PISA-studien.

Mindre än 24 timmar efter att Expressens granskning publicerades meddelade utbildningsminister Anna Ekström att hon, med anledning av uppgifterna i artikeln, begärt att OECD på nytt ska granska Sveriges resultat och urvalsmetod för PISA 2018.

– Jag har i dag bett OECD att granska Sveriges resultat ytterligare en gång för att verkligen säkerställa att vi kan dra rätt slutsatser utifrån resultaten i PISA, men också säkerställa att statistiken har samlats in på rätt sätt, sa Ekström då.

Skolverkets generaldirektör Peter Fredriksson slog ifrån sig all kritik och hävdade att uppgifterna i Expressens granskning var felaktiga.

– Vi kan ju inte utgå ifrån något annat, vi kan ju inte presentera en studie som inte är korrekt, sa Fredriksson då.

Anna Ekström ser ingen intressekonflikt i att alla ansvariga på Skolverket, inklusive generaldirektören, slagit ifrån sig all kritik och menat att allting gått rätt till.

– För det första är det viktigt att komma ihåg att det är OECD som gör granskningen, det är det som är hela poängen. Och regeringskansliet har ju en fortlöpande diskussion med Skolverket och kommer att följa hur den här granskningen läggs upp, säger Anna Ekström.

Men är det verkligen lämpligt att Skolverket beslutar om innehåll, tidsram och kostnad för granskningen?

– Det står i Skolverkets instruktioner att de har ansvaret att representera Sverige i OECD. Det är Skolverket som beslutar, men Skolverket och regeringskansliet har ju en fortlöpande dialog om den här typen av frågor.

undefined

Utbildningsminister Anna Ekström (S).

Foto: JONAS EKSTRÖMER/TT

Expressen har begärt att få ta del av all Skolverkets rapportering till regeringskansliet om granskningen av PISA-resultaten. Rapporteringen består av tre sms från Skolverkets generaldirektör Peter Fredriksson.

Enstaka elever kan ha plockats bort felaktigt

I det längsta och mest utförliga sms:et, som skickades den 12 juni, skriver Fredriksson till utbildningsministerns statssekreterare Erik Nilsson att ”OECD kan inte göra en uppföljning av skolornas hantering tre år senare”, och att det som kan redovisas är hur Skolverkets egen kvalitetssäkring gick till vid provtillfället. Han skriver också att enstaka elever kan ha plockats bort felaktigt i alla länder men att ”detta är inget som påverkar studiens resultat”.

Skolverkets rapportering till utbildningsdepartementet om OECD:s granskning består av tre sms från generaldirektören Peter Fredriksson.

I ett sms till utbildningsministerns statssekreterare avfärdar Fredriksson uppgifterna i Expressen. Han skriver att enstaka elever sorteras bort felaktigt i alla länder men att "detta inte är något som påverkar studiens resultat".

Fredriksson menar att den oberoende granskning av Sveriges PISA-resultat, som efterfrågats av flera riksdagspartier, redan är gjord. Detta eftersom PISA-studien kvalitetssäkras vid genomförandet.

Expressen läser upp sms:et för Anna Ekström och frågar vad OECD ska granska i praktiken, då Peter Fredriksson säger att det inte går att följa upp skolornas hantering. Utbildningsministern återkommer senare i ett skriftligt svar där hon skriver att ”OECD har fria händer att vidta de åtgärder som de anser krävs”. 

Den 4 juni, bara två dagar efter Expressens avslöjande, skriver en pressekreterare på OECD i ett mejl till Expressen att utbildningschefen Andreas Schleicher inte har tid för någon intervju, men att Sveriges PISA-resultat sannolikt inte kommer påverkas med mer än fem poäng (i svensk översättning): 

”Vi förväntar oss att de svenska resultaten i stora drag är jämförbara och att den höga exkluderingsgraden sannolikt inte har påverkat resultaten med mer än fem PISA-poäng.”

”Kan använda Google translate”

När Expressen frågar hur man kommit till den slutsatsen innan granskningsarbetet påbörjats, så avböjer OECD ytterligare kommentarer. När Expressen veckan därpå erbjuder OECD en professionell översättning av artikeln, med förklaringar till det statistiska underlaget, svarar en annan pressekreterare och tackar ja, men ändrar sig efter några minuter:

”Jag tror att vi kan använda Google translate. Jag hör av mig i annat fall.”

Expressen har därefter ändå skickat en engelsk översättning av publiceringen till OECD.

Expressen har gått igenom hundratals mejl från Skolverket för att kartlägga hur granskningen av PISA-studien faktiskt går till. Flera mejl visar hur högt uppsatta personer på Skolverket avfärdar kritiken som framkommer i Expressens publicering. Andra mejl visar hur Skolverket vilseleder och undanhåller avgörande information från underlaget i sina kontakter med OECD.

Den 3 juni klockan 06:40 – bara timmar efter att Expressens granskning publicerats – skriver generaldirektör Peter Fredriksson i ett mejl:

”Skolverket följer de regler som finns för internationella studier. Den svenska studien är också granskad och godkänd av OECD. Det kan vara bra att känna till, eftersom jag gott kan förstå att man som läsare av Expressen och med full tillit till Expressens journalist blir upprörd.”

undefined

I ett mejl till OECD den 3 juni skriver Ellen Almgren, undervisningsråd på Skolverket, att Expressen kan ha publicerat felaktiga vittnesmål – trots att Expressens intervjuer finns inspelade.

Några timmar senare, klockan 10:44, skickar en av de ansvariga för PISA-studien, undervisningsrådet Ellen Almgren, ett mejl till OECD. Hon skriver att Expressen lyckats hitta skolor som erkänt att de exkluderat – alltså plockat bort – utrikes födda elever som fått undervisning i svenska i mer än ett år. Sedan skriver hon: 

”…det kan vara så att eleverna inte har exkluderats men har varit frånvarande, men det är inte så det presenteras (i artikeln, reds. anm.)

De elever som är frånvarande vid provtillfället räknas inte som exkluderade utan som bortfall – en avgörande skillnad i sammanhanget. Almgren menar alltså att vittnesmålen i Expressen kan vara felaktiga. Detta trots att Expressen har inspelade intervjuer med rektorer som erkänner att de brutit mot reglerna och exkluderat fler utrikes födda elever än vad som är tillåtet.

Dagen efter skickar Almgren ytterligare ett mejl till OECD, där hon bland annat skriver att Skolverket bedömer att statistiken som Expressen använt sig av är ”ganska irrelevant” för att avgöra hur många utrikes födda elever som fick plockas bort från PISA-urvalet.

Sprider felaktiga uppgifter

Den 8 juni skriver Maria Axelsson, som ansvarade för Skolverkets kontakter med skolorna i PISA 2018, ett mejl till Miyako Ikeda, analysansvarig för PISA på OECD:

”Jag skulle vilja ge dig lite insikt i en av sakerna journalisten skriver om. Han påstår att skolorna har exkluderat elever som inte ska exkluderas, baserat på tre skolor han hittat som deltog i PISA 2018. Journalisten skriver att alla tre skolkontakter erkänner att de exkluderat fler elever än vad som var tillåtet. En av dem drog tillbaka sitt uttalande och en av dem kunde jag undersöka, eftersom skolans namn var angivet. Det verkar inte ha gjorts något misstag av den skolan när det kommer till exkluderingar på grund av språk. Så bevisningen för att skolorna fuskar är väldigt svag.”

undefined

Maria Axelsson, som ansvarade för Skolverkets kontakt med skolorna i PISA 2018, skriver i ett mejl till OECD den 8 juni att bevisningen för att skolorna fuskat är ”mycket svag”. Hon påstår samtidigt att vittnesmålen i Expressens publicering är felaktiga – trots att de finns inspelade.

Axelsson ger OECD intrycket att Expressens avslöjande bygger enbart på vittnesmål från tre skolor. Ingenstans i sitt mejl till OECD:s analyschef nämner hon det omfattande statistiska underlag som är själva grunden till publiceringen.

Den 23 juni skickar chefen för Skolverkets analysavdelning Eva Durhan, som är ansvarig för granskningen på myndigheten, ett mejl till Yuri Belfali, divisionschef på OECD:s avdelning för utbildning och färdigheter. I mejlet beskriver hon varför granskningen ska göras:

”En förnyad genomgång av de svenska resultaten i PISA 2018 behövs efter anklagelser från en svensk tidning om att för många elever med utländsk bakgrund har exkluderats från provet eftersom skolorna, enligt tidningen och baserat på uttalanden från två skolor, har exkluderat ytterligare elever som inte uppfyllde kriterierna för bristande språkkunskaper”, skriver Eva Durhan.

undefined

När Eva Durhan, chef på Skolverkets analysavdelning, beställer granskningen från OECD i ett mejl den 23 juni skriver hon att anklagelserna mot den svenska PISA-studien bygger på ”uttalanden från två skolor”. Hon nämner inte det omfattande statistiska underlag som är själva grunden till Expressens avslöjande.

Även när Skolverket beställer granskningen från OECD påstås alltså att Expressens publicering bygger på vittnesmål från två skolor och ingenting annat.

Durhan listar sedan vad hon vill att granskningen ska innehålla, bland annat en genomgång av de kvalitetssäkringsprocesser som alltid används i PISA-studierna och en beskrivning av hur OECD bevakar och kontrollerar att reglerna efterlevs. Ingenstans i beställningen efterfrågas en genomgång av den statistik från Migrationsverket som Expressen presenterat – eller att OECD ska ta kontakt med de skolor som deltog i PISA 2018.

Skolverket vill granska rapporten först

Efter Durhans mejl till OECD ordnas en videokonferens där ramarna för granskningen ska diskuteras i större detalj.

undefined

Yuri Belfali, divisionschef på OECD, sammanfattar i ett mejl till Skolverket den 17 juli vad som ska ingå i granskningen av Sveriges genomförande av PISA 2018. Detta efter att Skolverket i ett videosamtal förklarat vad de vill att OECD ska undersöka.

Efter videosamtalet mejlar divisionschef Yuri Belfali på OECD en sammanfattning av vad som överenskommits. Mejlet inleds:

”Kära kolleger, det var till stor hjälp att diskutera med er och att få era förväntningar tydliggjorda.”

Sedan listas vad man avtalat att granskningen ska innehålla, bland annat en genomgång av PISA-regelverket och hur detta används av varje land. Skolverket vill vidare att OECD ska avgöra om de svenska resultaten går att lita på, vilket man ska komma fram till utifrån en genomgång av redan existerande rapporter och manualer, samt befolkningsstatistik som Skolverket ska tillhandahålla.

undefined

Yuri Belfali konstaterar att Skolverket har bett att få se ett utkast av granskningsrapporten innan den färdigställs och att Skolverket ska betala 20 000 euro för granskningen.

Yuri Belfali avslutar mejlet med att skriva att OECD:s granskning och rapport kommer att kosta Skolverket 20 000 euro – och att Skolverket har bett om att få gå igenom ett utkast av rapporten innan den färdigställs:

”Vi noterade att Sverige önskar granska rapportens utkast och att de får den slutgiltiga rapporten i slutet av september 2020”, skriver Belfali.

Den på Skolverket som fått i uppgift att förse OECD med statistik för granskningen är statistikern Anders Auer – den statistiker som Expressen kunde visa gjort allvarliga felberäkningar i sina analyser av hur många utrikes födda elever som plockats bort ur PISA-urvalet 2018.

Expressen har tagit del av alla mejl som skickats mellan Auer och OECD, och gått igenom det statistiska underlag han överlämnat.

undefined

Foto: Anna-Karin Nilsson

Auer skriver bland annat att en elev kan ha fått undervisning i svenska i mer än tre år och ändå få undantas från att skriva provet. Både Auer och OECD verkar nu mena att eleverna måste ha fått undervisning på svenska i alla PISA-ämnen – eller rentav alla skolämnen – i minst ett år för att behöva delta. Detta trots att OECD själva i den officiella resultatrapporten för PISA 2018 skriver att endast den elev som har ett annat modersmål och som ”har varit bosatt i landet i mindre än ett år” får sorteras bort på grund av bristande språkkunskaper. Skolverkets instruktion till skolorna var att endast elever som fått undervisning i ämnet svenska i mindre än ett år får undantas från provet.

När finlandssvenska Yle rapporterade om Expressens avslöjande i somras, intervjuade de undervisningsrådet Leena Nissilä vid Utbildningsstyrelsen i Finland:

– Om en elev med invandrarbakgrund har varit i Finland över ett år och har dåliga språkkunskaper så kan hen inte lämnas bort från testet. Så hårda är reglerna, sa Lena Nissilä till Yle.

undefined

Skolverkets statistiker Anders Auer skickar statistik till OECD. När det ser ut som att det har plockats bort för många utrikes födda elever från PISA-urvalet kommer han med en alternativ förklaring: Kanske plockade man bort fler funktionshindrade än vanligt?

Siffrorna går inte ihop

När Miyako Ikeda, analysansvarig för PISA på OECD, går igenom Auers underlag uppmärksammar hon omständigheter som antyder att tusentals utrikes födda elever felaktigt plockats bort i PISA 2018. För att få siffrorna att gå ihop frågar hon Auer hur många utrikes födda elever som vid tiden för provet hade varit i skolsystemet i två år. Även dessa kan ha fått exkluderas, menar man nu.

Auer informerar om hur stor den gruppen var, men siffrorna går ändå inte ihop – det verkar fortfarande som att man plockat bort för många utrikes födda elever. Auer svarar då med en annan förklaring: Kanske var det väldigt många fler funktionshindrade som plockades bort denna gång? Detta har Skolverket själva tidigare avfärdat som osannolikt.

Miyako Ikeda svarar en vecka senare. Hon skriver att hon har funderat över möjliga förklaringar till att det fortfarande saknas ett stort antal elever, och frågar Auer hur många utrikes födda elever som vid tiden för provet hade varit i skolsystemet i tre år?

Vid det här laget har man alltså gjort antagandet att det var tillåtet att exkludera elever som vid tiden för provet hade varit folkbokförda och registrerade i det svenska i skolsystemet i över tre år, och som med anledning av Migrationsverkets handläggningstider då sannolikt gått i svensk skola i minst fyra år.

Auer redovisar antalet för även denna grupp, men siffrorna går ändå inte ihop – det ser fortfarande ut som att det exkluderats för många utrikes födda elever i PISA 2018.

Inga-Britt Ahlenius dömer ut upplägget

Ingenstans i korrespondensen mellan Skolverket och OECD är utgångspunkten att skolorna eller Skolverket kan ha gjort någonting fel – genomgående hjälps man i stället åt att hitta alternativa förklaringsmodeller till den höga exkluderingsgraden.

Inga-Britt Ahlenius, tidigare chef för FN:s internrevision och för gamla Riksrevisionsverket, menar att OECD:s granskning brister i oberoende och därför är värdelös.

– Upplägget som bestämts av Skolverket självt är som jag ser det inte meningsfullt. Problemet är ju att deras val av statistik och utgångspunkter är fel, som jag förstår det. Det borde ju räcka med att slå fast att det antal utlandsfödda som man uteslutit är högre än det antal nyanlända som fanns när provet skrevs, säger Inga-Britt Ahlenius.

Inga-Britt Ahlenius, tidigare chef för FN:s internrevision och för gamla Riksrevisionsverket.

Foto: Karin Olander/TT / TT NYHETSBYRÅN

Inga-Britt Ahlenius.

Foto: MARTINA HUBER

Regeringen borde ha lagt ansvaret någon annanstans

Hon menar att uppdraget att granska Skolverkets genomförande av PISA 2018 borde getts till en oberoende part:

– Regeringen borde ha lagt ansvaret någon annanstans, till exempel på Statskontoret. Hade Riksrevisionsverket fortfarande funnits och jag varit dess chef hade jag gärna satt tänderna i ett sådant uppdrag, säger Inga-Britt Ahlenius.

Även Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet och expert på jävs- och korruptionsfrågor, säger att detta inte rör sig om någon oberoende granskning:

– Det är ju uppenbart att Skolverket här får vara med och ha synpunkter till den som ska granska Skolverket. Både rörande omfattningen av granskningen och vad som ska granskas. Och dessutom har de sagt att de gärna vill se den här granskningsrapporten innan den går i väg. Det här är så långt ifrån en oberoende granskning som man kan komma – de har satt bocken till trädgårdsmästare, säger Olle Lundin.

Efter att ha tagit del av mejlväxling mellan Skolverket och OECD menar han att Skolverkets tjänstemän undanhåller och förvanskar uppgifter ur Expressens publicering.

Det här är så långt ifrån en oberoende granskning som man kan komma

– Det är ganska tydligt. Att man agerar så här som en svensk myndighet, det är ganska illavarslande.

För att en granskning ska vara oberoende krävs att en oberoende part genomför den, anser han:

– Det ligger ju knappast heller i OECD:s intresse att hitta en massa fel här. De är ju ansvariga för den här PISA-undersökningen. Så du har ju i princip stora och lilla bocken till trädgårdsmästare, säger Olle Lundin.

Professor i nationalekonomi Magnus Henrekson vid Institutet för näringslivsforskning, som hjälpte till att analysera och vidimera de statistiska beräkningarna i Expressens ursprungspublicering, är också kritisk mot Skolverkets inblandning i granskningen av den egna verksamheten:

– Att den som ska granskas har fått i uppdrag att själv göra detta i samarbete med granskaren är både upprörande och sorgligt att se. Det blir nu inte en granskning värd namnet, vilket ju även är uppenbart av mejlväxlingen där det framgår att Skolverket bara vill bekräfta sina egna slutsatser, säger Magnus Henrekson.

undefined

Magnus Henrekson, professor i nationalekonomi och vd på Institutet för näringslivsforskning.

Foto: Cecilia Anderberg

GD: ”Bedömer att vi gjort rätt”

Skolverkets generaldirektör Peter Fredriksson ser däremot inga problem med att Skolverket fått välja vad OECD ska granska.

– Nej, jag tycker inte vi hamnar i det dilemmat, eftersom vi ger OECD ett öppet uppdrag. De vet att den svenska studien är ifrågasatt, och vi bedömer att vi har gjort rätt men varsågoda OECD, titta på det svenska deltagandet.

Expressen frågar Fredriksson om det sms han skickat till utbildningsministerns statssekreterare, där han skriver att OECD inte kan följa upp skolornas hantering i PISA 2018. Han står fast vid att det inte går att ta reda på hur skolorna skötte exkluderingarna 2018. 

undefined

Skolverkets generaldirektör Peter Fredriksson hävdar fortsatt att Skolverket inte kan ha gjort något fel, trots att OECD:s granskning inte har slutförts.

Foto: SIMON HASTEGÅRD / BILDBYRÅN

Vi har gjort på samma sätt som vi alltid gör

Så vad jag förstår tror du inte att OECD:s granskning ens kan belysa vad som faktiskt hände?

– Jag tror att den kan visa hur processen har gått till, och att Sverige har följt de regler som finns, sånt bedömer jag att rapporten kan visa.

Fredriksson menar fortsatt att Skolverket inte kan ha gjort något fel.

– Vi bedömer att vi har gjort det vi ska göra i kontakten med skolorna, och vi har gjort på samma sätt som vi alltid gör, säger Peter Fredriksson.

Men det är ju första gången som Skolverket sköter genomförandet av PISA, så hur man alltid gjort är väl svårt för dig att uttala dig om?

– Eh, nu var jag inte riktigt med här, ja.

Det var ju första gången 2018 som Skolverket hade ansvaret för genomförandet av PISA-studien?

– Vem har tidigare haft ansvar för PISA-studien då?

Skolverket har ju vad jag vet haft det här ansvaret så länge PISA-studien har varit aktuell

Ja, förra gången var det ju Mittuniversitetet?

– Nej, alltså, Skolverket har ju haft det här ansvaret… nej nu blev jag osäker nu när du säger det. Men Skolverket har ju vad jag vet haft det här ansvaret så länge PISA-studien har varit aktuell.

Nej.

– Vi har ju därför en internationell enhet där man då har de här kunskaperna och erfarenheterna. 

Det chockar mig lite att du svarar så. För det har ju kritiserats tidigare att man flyttade ansvaret för genomförandet till Skolverket. Det var ju Mittuniversitetet 2015. Men du känner inte till det?

– Ja, ja, får jag bara – jag sitter med några ansvariga chefer, får jag ställa en fråga utifrån det du säger här nu? Är det ok? 

Ja visst.

Fredriksson försvinner från luren i en minut och 30 sekunder.

– Ja är du kvar? Ja, vad bra. Jo, nej men det … Skolverket har ju haft ansvar för PISA-studien och det är ju det jag sagt. Och utifrån det ansvarstagandet har vi ju inte ändrat någonting i hur man jobbar med skolorna. Sen har det ju varit olika aktörer i samarbete med skolorna.

Men beslutet att flytta ansvaret för genomförandet till Skolverket har ju kritiserats. Och om det nu har skett ett misstag den här gången som inte har skett förut, hur ställer du dig till det?

– Ja, jag har ingen möjlighet att kommentera den kritiken. Men arbetsgången har varit densamma och vi har hela tiden varit ansvariga för rapporten och för det svenska deltagandet.

undefined

Foto: Anna-Karin Nilsson

Expressen har sökt Maria Axelsson, Ellen Almgren och Anders Auer på Skolverket för att låta dem kommentera sina mejl till OECD. De svarar med ett gemensamt skriftligt uttalande:

”OECD genomför just nu en granskning av Sveriges PISA-resultat 2018 i syfte att kontrollera om Sveriges resultat är tillförlitliga. Skolverket inväntar deras granskning”.

Expressen har även sökt Eva Durhan på Skolverket, som avböjer att kommentera.

Expressen har också sökt Myiako Ikeda på OECD, som avböjer en intervju.

Yuri Belfali, divisionschef på OECD, vill inte kommentera specifika uttalanden från mejl mellan OECD och Skolverket. På frågan om hon ser något problem med att Skolverket fått påverka vad som ska granskas säger hon:

– Skolverket kontaktade OECD för att diskutera detaljerna och tydliggöra granskningens omfattning. Och för att tillhandahålla nödvändig information som vi behöver. 

Så du tycker inte att de tillåtits påverka granskningen?

– Jag har ingen kommentar kring påverkan, vi diskuterar bara med Skolverket, som en institution som fått i uppdrag att vara vår kontakt, säger Yuri Belfali. 

FOTNOT. Samtliga mejl mellan Skolverket och OECD har översatts från engelska till svenska av Expressen när de refereras i texten.